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专访行政区划专家林拓,深度解读龙港撤镇设市——
“改革先锋”续写创新史
嘉兴在线新闻网      2019-09-02 14:37:49    举报

浙江在线9月2日讯(浙江在线记者 裘一佼)在中国城市的队列中,新增了一名成员——温州龙港市。

上世纪80年代初,龙港因为农民造城的创举轰动全国,被誉为“中国第一座农民城”。如今,从建制镇直接升格为县级市,龙港再次成为全国首创,变身中国首座新型“镇改市”。

今日中国,新型城镇化是现代化的重要引擎。龙港撤镇设市,不是简单意义的行政区划调整,而是要为全国探索建立一套精简高效创新的新型设市模式,激活一批特大镇、经济发达镇转型发展的巨大潜力。

龙港的“首创”体现在何处?“新型设市”又有怎样的含义?龙港如何发挥好示范作用?本报记者专访华东师范大学中国行政区划研究院首席专家林拓,认识“新生”的龙港市。

记者:“农民城”龙港建镇已有35年,“新生”的龙港市会给当地带来怎样的改变?

林拓:龙港的经济、资源环境与基础设施、基本公共服务等指标,均已具备县级市的规模,进一步发展的“卡口”在于乡镇的配置,撤镇设市有助于龙港全面解放地方生产力。建市后,可能会带来的改变主要有三方面:一是进一步理顺责、权、利,提升龙港市经济社会领域的治理能力;二是进一步提高政府资源要素配置能力,优化营商环境,扩大城市品牌,吸引更高品质的企业入驻和人才集聚,释放城市发展活力,推进城市发展转型与城镇功能完善;三是进一步提升公共服务和基础设施供给水平,以县级市标准来编制国土空间规划,有助于提升城镇品质,更好地满足广大人民群众日益增长的美好生活需求。

记者:过去在每一轮国家、省、市推动城镇化进程的改革中,龙港始终是“探路先锋”。此次龙港撤镇设市,如何理解其开创性?

林拓:从全国行政区划调整的大背景来看,开创性体现在两个方面:

一是创新了市制设置的新模式。近几十年来,我国市制设置的主要模式是“撤县设市”或“撤地设市”,本次撤镇设市是该领域的新探索,尽管以往也有撤镇设市,但新时代提出了新要求,所以龙港撤镇设市具有示范意义。

二是创新了乡镇行政区划改革的新路径,以往乡镇体制改革或是采取乡改镇、镇改街道的路径,或是采用“强镇扩权”“乡财县管”等体制模式,解决体制性矛盾,本次则是尝试走出一条乡镇改革新路径。

“特大镇”龙港撤镇设市,更深的含义在于,它打开了“新型设市”的改革通道,“改革先锋”续写创新史。特大镇作为我国新型城镇化的重要着力点与城镇体系的重要支点,近年来备受重视。根据第六次全国人口普查数据,我国近50%的县级市的城镇人口少于25万,而国家统计局数据显示,我国镇区人口规模超过20万人的镇有25个,10万人至20万人的镇多达176个。如果参照国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》中有关小城市人口规模的规定,我国已有数量众多的镇达到甚至超过Ⅱ型小城市规模,至少已经有25个镇具备与Ⅰ型小城市相当甚至更大的规模。所以,龙港撤镇设市,是在为一批特大镇、经济发达镇建立现代城市架构、转型发展探路。

记者:从镇到市,龙港的变化并不是一夜之间完成的。早在2014年,龙港就被列为国家新型城镇化综合试点两个镇级试点之一,目标是“打造在全国具有示范意义的新型设市模式的典范”,这里“新型设市”的含义是什么?

林拓:新型设市不是“镇级市”,也不是传统意义上的“县级市”,其“新型”主要体现在四方面:

一是创新。通过创新管理体制,赋予县级管理权限,促进责、权、利相统一,从而释放发展活力。

二是高效。新型设市要统筹兼顾机构精简和效能发挥。目前龙港是“六办六局”,形成了大部门的管理格局,而同等人口规模的县和县级市行政机构数量在50个至70个,实际上机构更为精简,单位机关人员服务市民更多了。

三是质量。通过在经济社会管理方面赋予县级市管理权限,优化城市治理结构,与常住人口规模和经济总量相适应,显著改善公共服务与城市品质。

四是协调。新型设市表面上是“切块设市”,实则是着眼城市群空间布局,更好地搭建城镇体系,龙港设市以统筹带动鳌江流域协调发展,促进海峡西岸城市群加快发展。

记者:“新生”的龙港市不是简单意义的行政区划调整,它将会起到怎样的示范作用?

林拓:从推进新型城镇化战略的角度来说,将在以下三方面起到示范作用:

一是创新小城市设置的示范。《国家新型城镇化规划》指出,把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市,突破以往我国建市路径单一的问题,适当拓宽设市路径,探索经济产业等高度集聚城镇的设市路径。

二是强化城市产业就业支撑的示范。增强中小城市产业承接能力,构建大中小城市和小城镇特色鲜明、优势互补的产业发展格局,龙港在体制改革释放经济活力方面在全国具有示范意义。

三是促进各类城市协调发展的示范。加快发展中小城市,有重点地发展小城镇,促进大中小城市和小城镇协调发展。龙港所在的鳌江流域,缺少一个中心城市来带动流域的整体发展,设置龙港市,有利于加快统筹带动鳌江流域协调发展,带动浙南区域发展,优化海西城市群城镇体系发展。

记者:从全国范围看,龙港撤镇设市,它的探索和经验是否可复制可推广,是否能为特大镇接下来的发展提供一种模式?

林拓:龙港由建制镇直接升格为县级市,在理顺体制关系、提升行政效能、释放发展活力、促进区域协调发展等领域有很好的示范意义和典型性。但总体来看,我国特大镇实际上有着不同的成长模式,龙港仅仅是其中的一种类型,具体如下:

一是劳动力资源驱动型。龙港就是这一模式的典型案例,以人口集聚带动资金、技术等要素集聚为核心特征,自身产业经济造血能力突出。

二是园区发展驱动型。此类特大镇的形成凸显了政策推动的作用,主要是由于部分甚至全部镇域纳入开发区、保税区,迅速加快了镇区在项目落地、基础设施建设等方面的速度。

三是主导产业驱动型。此类特大镇的发展长期依靠一个或几个固定的产业,且无论从生产总量还是技术水平方面来讲,均处于国内领先地位。

四是地区外溢驱动型。此类特大镇基本上布局在我国特大城市的周边,随着特大城市的要素聚集趋于饱和,这些镇凭借其空间邻近、开发成本低等优势逐渐发展起来。

五是资本(项目)驱动型。此类特大镇主要布局在中西部地区,由于区域中心城市辐射带动能力稍弱,镇区自我发展能力有限,这些镇的发展起步大多靠招商引资。

很明显,上述基于不同模式形成的特大镇,有的是上世纪80年代以来乡镇经济逻辑的延续及再发展,有的是新世纪以来大城市带动下的快速发展,而有的则是地方战略的强力推动使然,各自对职权配置、职能设定乃至管理体制等的实际需求及其发展逻辑都有所不同。因此,不宜笼统地套用龙港撤镇设市的模式,而是要按照有利于保持社会稳定、有利于释放经济活力、有利于提升行政效能的原则,根据各地实际,按照特大镇所处政区类型,以及特大镇本身区位条件、经济基础、形成机制,分类确定特大镇行政区划改革方案,审慎稳妥地推动特大镇的改革进程。

来源 :浙江在线    作者: 记者 裘一佼    编辑:李源     责任编辑:王坚